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DStV sieht Überlegungen kritisch und adressiert konstruktive Lösungsvorschläge
Mit dem Ende November 2014 veröffentlichten, rund hundertseitigen Diskussionsentwurf, welcher auch auf der Internetseite des BMF abrufbar ist, gehen Bund und Länder einen großen Schritt in Richtung der Digitalisierung der Steuerverwaltung. In seiner umfangreichen Stellungnahme S 02/15 zum Konzept zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens begrüßt es der Deutsche Steuerberaterverband e.V. (DStV) außerordentlich, dass die geplanten grundlegenden Neuerungen in einem so frühen Stadium, noch vor Veröffentlichung eines Referentenentwurfs zur Erörterung stehen. Zudem erachtet er eine Reihe von geplanten Maßnahmen als positiv. Andere Überlegungen sieht der DStV hingegen äußerst kritisch und adressiert konstruktive Lösungsvorschläge.
Ziele und Struktur des Konzepts
Das gemeinsame Konzept von Bund und Ländern zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens verfolgt ambitionierte Ziele. Unter anderem sollen Kommunikationsprozesse und Arbeitsabläufe strukturell neu gestaltet werden. Mit verstärktem IT-Einsatz soll zudem das steuerliche Massenverfahren optimiert werden. Zur Umsetzung des Gesamtpaketes erachten Bund und Länder rechtliche, technische und organisatorische Anpassungen als notwendig, die im Rahmen des Diskussionsentwurfs als gesetzliche sowie untergesetzliche Maßnahmen gekennzeichnet sind. Die organisatorische und die IT-Umsetzung der vorgesehenen Maßnahmen sollen schrittweise erfolgen und werden erhebliche zusätzliche Investitionen von Bund und Ländern erfordern.
Zeitliches Ineinandergreifen sowie Pilotphasen
Der DStV befürwortet in seiner Stellungnahme die weitere Digitalisierung des Besteuerungsverfahrens. Die geplanten Maßnahmen könnten wesentlich zum Bürokratieabbau beitragen. Durch die so in der Praxis gewonnenen Spielräume können beispielsweise die Beratungsschwerpunkte neu ausgerichtet werden. Der DStV folgt zudem der in der Einführung des vorgelegten Entwurfs formulierten Leitlinie des Gesamtvorhabens, das Besteuerungsverfahren zum Nutzen aller Verfahrensteilnehmer, Bürger und Unternehmen, ihrer Berater und der Steuerverwaltung, fortzuentwickeln. In diesem Sinne fordert er, dass bei der Umsetzung maßgeblich auf eine gleichmäßige Lasten- und Risikoverteilung geachtet werden muss.
Damit das Gesamtkonzept dem Ziel der gleichmäßigen Lasten- und Risikoverteilung gerecht wird, müssen aus Sicht des DStV die geplanten gesetzlichen sowie untergesetzlichen Maßnahmen zuvorderst in zeitlicher Hinsicht ausgewogen ineinandergreifen. Da die zeitlichen Vorgaben des Diskussionsentwurfs noch unbestimmt sind, empfiehlt der DStV insofern ein Inkrafttreten der gesetzlich geplanten Maßnahmen ab 1.1.2017, statt wie vorgesehen ab 1.1.2016. Darüber hinaus sollte aus in der Vergangenheit angegangenen IT-Projekten gelernt werden und in Pilotprojekten die technischen Prozesse sowie rechtlichen Wirkungen mit allen Verfahrensbeteiligten erprobt werden. Die aus Sicht des DStV erfolgreich verlaufene Pilotphase für die Einführung der elektronischen Lohnsteuerabzugsmerkmale (ELStAM) sollte dabei als Vorbild gelten.
Positive Überlegungen
Erfreulicherweise greifen Bund und Länder eine Reihe von Maßnahmen auf, die der DStV in der Vergangenheit gefordert hat. Dem Bürokratieabbau sowie einer ausgeglichenen Risiko- sowie Lastenverteilung dienen insbesondere:
- die technische Ermöglichung des elektronischen Belegversands im Verbund mit der elektronischen Steuererklärung sowie auf Anforderung des Finanzamts zur Reduzierung von Medienbrüchen,
- die Einführung einer Korrekturvorschrift bei Schreib- oder Rechenfehlern des Steuerpflichtigen in der (elektronischen) Steuererklärung,
- die technische Erweiterung des Informationsgehalts der sog. vorausgefüllten Steuererklärung,
- die Harmonisierung der Vorschriften über elektronische Datenübermittlungspflichten Dritter inklusive einer Mitteilungspflicht des Dritten gegenüber dem Steuerpflichtigen über die übermittelten Daten,
- die technische Ermöglichung der elektronischen Übermittlung des Schriftverkehrs (wie Anträge oder Einsprüche) auf freiwilliger Basis,
- die Verankerung von bereichsspezifischen datenschutzrechtlichen Regelungen inklusive eines Auskunftsanspruchs des Steuerpflichtigen.
Erhöhung des Haftungsrisikos für Steuerberater
Der DStV lehnt die im Diskussionsentwurf vorgesehene, neue Sanktion zulasten der Steuerberater kategorisch ab. Nach der geplanten Verschärfung des § 6 der Steuerdaten-Übermittlungsverordnung (StDÜV) soll der Dritte (Steuerberater) für Steuerverkürzungen oder zu Unrecht erlangte Steuervorteile des Mandanten haften, wenn er darauf verzichtet, dem Mandanten die Daten der elektronischen Steuererklärung unverzüglich in leicht nachprüfbarer Form zur Überprüfung zur Verfügung zu stellen.
Statt neue Sanktionsmechanismen einzuführen, sollte vielmehr die bisherige Risikoabwälzung auf den Berufsstand zurückgenommen werden. Zur Stärkung des Steuerberaters in steuerstraf- sowie haftungsrechtlichen Streitigkeiten fordert der DStV eine gesetzliche Verankerung des Beweises des ersten Anscheins, wie sie im BMF-Schreiben zur StDÜV vorgesehen ist. Danach ist davon auszugehen, dass eine von einem Angehörigen eines steuerberatenden Berufs übermittelte Steuererklärung tatsächlich von dem betreffenden Steuerpflichtigen genehmigt worden ist.
Die seit 2011 eingeführte Pflicht zur Abgabe von elektronischen Steuererklärungen hat aufgrund des Wegfalls des Erfordernisses der Unterschrift durch den Steuerpflichtigen zu latenten steuerstraf- sowie haftungsrechtlichen Risiken für den Steuerberater geführt. Um diesen Risiken zu begegnen, haben die Kanzleien organisatorischen Mehraufwand auf sich genommen. Durch eine Freigabeerklärung lässt sich der Steuerberater vom Mandanten bestätigen, dass der Inhalt der elektronischen Steuererklärung vollständig sowie richtig ist und die elektronische Übermittlung erfolgen darf.
Störungen des Kanzleiablaufs sowie Mandatsverluste durch zufallsbasierte Vorabanforderungen?
Der DStV begrüßt es sehr, dass der Diskussionsentwurf eine gesetzliche Frist zur Abgabe der Steuererklärungen von beratenen Steuerpflichtigen bis zum 28.2. des zweiten auf den Besteuerungszeitraum folgenden Kalenderjahres vorsieht. Dieser Abgabetermin ist seit Jahren vom Berufsstand gefordert worden. Bisher mussten die Erklärungen von beratenen Steuerpflichtigen auf Basis eines jährlich von den obersten Finanzbehörden der Länder herausgegebenen Erlasses bis zum 31.12. des Folgejahres abgegeben werden. Die nunmehr geplante Fixierung ist gerade durch die zum Teil sehr späte Zurverfügungstellung der Steuererklärungsformulare sowie durch den Termin für die Bereitstellung der Daten von Seiten Dritter (bis 28.2.) gerechtfertigt. Die Verlängerung des Abgabezeitraums trägt den Arbeitsabläufen in den Kanzleien hinreichend Rechnung und schafft spürbare Erleichterungen, da damit die in der Praxis vielfach erforderlichen Fristverlängerungsanträge für die Abgabe von Erklärungen nach dem 31.12. entfallen.
Die Finanzverwaltung hält sich bei den Planungen aber eine weite Tür für zeitlich deutlich frühere Anforderungen offen. Die Finanzämter dürfen nach einer automationsgestützten Zufallsauswahl anordnen, dass die Steuererklärungen vor dem 28.2. abzugeben sind. Eine solche zufallsbasierte Vorabanforderung muss dann innerhalb einer Frist von drei Monaten bearbeitet werden. Sollte die Abgabe der Steuererklärung nicht innerhalb von drei Monaten gelingen, wird automatisch, ohne weitere Prüfung des Einzelfalls ein Verspätungszuschlag erhoben. Eine Verlängerung der Abgabefrist über die drei Monate hinaus kann künftig nur noch gewährt werden, wenn der Steuerpflichtige bzw. sein Berater nachweisen, dass sie kein Verschulden an der Verspätung der Abgabe trifft.
Das gesetzlich geplante Gesamtpaket rund um die zufallsbasierten Vorabanforderungen soll den kontinuierlichen Eingang der Steuererklärungen bei der Finanzverwaltung gewährleisten. Es weicht aber in jeder Hinsicht von der bisherigen Rechtslage sowie Praxis zu Lasten des Steuerpflichtigen sowie der Kanzleien ab. Bereits deshalb sieht der DStV diese Überlegungen äußerst kritisch.
Vorabanforderungen durch eine automationsgestützte Zufallsauswahl sind ein verfahrensrechtliches Novum. Neben den im Erlass, welcher von den obersten Finanzbehörden der Länder herausgegeben wird, aufgeführten Gründen bleibt es den Finanzämtern gegenwärtig lediglich im Einzelfall vorbehalten, Erklärungen mit angemessener Frist für einen Zeitpunkt vor Ablauf des 31.12. anzufordern. Die Festsetzung von Verspätungszuschlägen steht aktuell im Ermessen der Finanzbehörde, so dass sie die Umstände des Einzelfalls abzuwägen hat und der Steuerpflichtige sich gegebenenfalls gegen eine entsprechende Festsetzung wehren kann. Der Fristverlängerungsantrag ist bisher grundsätzlich nicht begründungsbedürftig. Nur in Ausnahmefällen, z.B. für einen Antrag auf eine weitere, über den 31.12. hinausgehende Verlängerung, ist eine in sich schlüssige Begründung erforderlich.
Darüber hinaus bergen die geplanten gesetzlichen Neuerungen das Risiko der Erdrosselung eines reibungslosen Kanzleiablaufs sowie des Verlusts von Mandaten, wie der DStV in seiner Stellungnahme aufzeigt. Mangels weiterer Ausführungen im Diskussionsentwurf ist davon auszugehen, dass die Finanzämter jedes für sich und unabgestimmt je nach Lage des Erklärungseingangs die zufallsbasierten Vorabanforderungen durchführen. Es steht entsprechend zu befürchten, dass ein Steuerberater gleichzeitig von verschiedenen Finanzämtern Vorabanforderungsschreiben erhält. Da der Steuerberater in der Regel keine übermäßige Personaldecke vorhalten kann, würde der durchgeplante Kanzleiablauf durch eine solche Ballung erheblich ins Wanken geraten. Solche Belastungsspitzen dürften zudem erheblich zu Lasten des meist jahrelang gewachsenen Mandatsverhältnisses gehen. Der Mandant ist es regelmäßig gewohnt, seinen Steuerberater als Vertrauten in die laufenden Geschäfte einzubinden und nach rechtlicher Beratung sowie tatsächlichem Bedarf mit Sonderprojekten zu beauftragen. Könnte der Steuerberater dem Mandanten nicht mehr in der gewohnten Weise zeitlich flexibel zur Seite stehen, besteht bereits aufgrund der enttäuschten Erwartungshaltung das Risiko, dass der Mandant sich umorientiert.
Die gesetzliche Eröffnung von Vorabanforderungen durch eine automationsgestützte Zufallsauswahl lehnt der DStV vor diesem Hintergrund kategorisch ab. Soweit an den geplanten Vorschriften festgehalten wird, fordert der DStV zwingend die Umsetzung der folgenden Maßnahmen:
- Zur Entlastung des Steuerberaters muss gesetzlich eine wirksame, unbürokratische sowie verschuldensunabhängige Härtefallregelung eingeführt werden.
- Zur Vermeidung der Ballungen von Vorabanforderungen muss die automationsgestützte Zufallsauswahl technisch eine wirksame Feinsteuerung zwischen den Finanzämtern eines Bundeslandes sowie zwischen den Bundesländern vorsehen.
Finanzverwaltung plant, sich Liquiditätsvorteile zu verschaffen
Der Diskussionsentwurf sieht zum Thema „Vorabanforderungen von Steuererklärungen“ eine weitere kritische gesetzliche Neuerung vor. Danach dürfen Finanzämter künftig Vorabanforderungen durchführen, wenn Vorauszahlungen für den Besteuerungszeitraum außerhalb einer Veranlagung herabgesetzt wurden. Auch diese Neuerung lehnt der DStV entschieden ab.
Diese Regelung kann dazu führen, dass künftig vermehrt von Herabsetzungsanträgen abgesehen wird, um nicht der Gefahr einer faktischen Fristverkürzung zu unterliegen. Mit dieser Vorschrift wird frappierend verkannt, dass es für Herabsetzungsanträge regelmäßig gewichtige Gründe gibt, die aus einer Veränderung der wirtschaftlichen Situation des Steuerpflichtigen resultieren. Diese Gründe sind derzeit von der Finanzverwaltung zu prüfen. Künftig müsste der Steuerpflichtige sich durch das Absehen von einem Herabsetzungsantrag die gesetzlich geregelte Frist bis zum 28.2. erkaufen und die damit einhergehende Liquiditätseinbuße hinnehmen. Die entsprechend eingeschränkte Liquidität würde den Steuerpflichtigen dann angesichts seiner ohnehin verschlechterten wirtschaftlichen Situation zusätzlich belasten. Da die gesetzliche Frist für alle anderen beratenen Steuerpflichtigen, die kein Bedürfnis nach einem Herabsetzungsantrag haben, weiterhin gelten würde, käme es zudem zu einer inakzeptablen Ungleichbehandlung.
DStV sieht weitere Kritikpunkte
Neben den Vorgenannten sieht der DStV in seiner Stellungnahme auch bei weiteren Themen des Diskussionsentwurfs Nachjustierungsbedarf, um eine gleichmäßige Lasten- sowie Risikoverteilung zu erzielen. In diesem Sinne besteht beispielsweise Handlungsbedarf bei den geplanten Einschränkungen des Amtsermittlungsgrundsatzes sowie der geplanten Zweiteilung des Steuerfestsetzungsverfahrens in eine vollmaschinelle Veranlagung sowie eine personell geprüfte Veranlagung.
Stand: 16.2.2015
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